Нещодавно міністр внутрішніх справ Арсен Аваков оприлюднив документи, які, на його думку, суттєво реформують міліцію і дозволять їй працювати ефективно та на користь суспільству. Пакет реформаторських ініціатив було схвалено кабміном перед виборами.
Серед основних документів – Концепція першочергових заходів реформування системи МВС, Стратегія розвитку органів внутрішніх справ України та проект постанови уряду щодо знаків розрізнення працівників органів внутрішніх справ.
Міністр запевнив, що напрацьовані документи є результатом спільних зусиль МВС та створеної при міністерстві громадської Експертної ради. Навіть для більшої вагомості вказав усіх членів ради як розробників проекту реформи.
Втім, міністр промовчав про те, що принципові зауваження частини членів Експертної ради до цих документів не були враховані. Крім того, фінальне доопрацювання редакції тексту документів проводилися непрозоро і кулуарно. Не говорячи вже про розгляд цих документів на засіданні уряду, про порядок денний, час та місце проведення якого стало відомо вже після його закінчення.
Незважаючи на те, що у вказаних документах дійсно присутні реформаторські ідеї та задекларовано вельми позитивні починання, водночас ці заходи є недостатніми та не матимуть значного впливу на основні засади функціонування міліції.
Про основні недоліки цієї "реформи"
1. Розробка і ухвалення кожної наступної "концепції" чи "стратегії" відкладає на роки запровадження реальних і невідворотних реформ, які можливо здійснити лише шляхом прийняття нового закону, що регулює цю сферу.
Лише так можливо забезпечити цілісну модернізацію всіх підрозділів і функцій на основі ідеї захисту прав людини, на відповідному досвіді європейських країн, які свого часу успішно реформували поліцію в умовах постсоціалістичного контексту.
І кабмін підтвердив намір іти цим шляхом ще на початку літа. Так, уряд своїм розпорядженням №647р від 2 липня 2014 року "Про затвердження плану першочергових заходів з подолання корупції" доручив МВС, Мін'юсту, Мінрегіону, Урядовому уповноваженому з питань антикорупційної політики до 1 вересня 2014 року розробити і внести в установленому порядку на розгляд кабміну проект закону про органи внутрішніх справ.
Однак жоден із оприлюднених міністром документів не містить згадки про концептуально новий закон про міліцію. Натомість запропоновано внести до низки чинних законів дуже лаконічні та фрагментарні зміни.
2. Залишилось без вирішення питання ефективного механізму притягнення міліціонерів до відповідальності за скаргами громадян.
Очевидно, що без широкого залучення громадськості до дисциплінарних процедур, у діяльності міліції нічого не зміниться на краще. Члени Експертної ради пропонували, щоб основну роль у дисциплінарних провадженнях щодо міліціонерів відігравали спеціальні комісії з представників міліції, які складатимуть меншість у комісії, представників органів місцевого самоврядування, адвокатів і правозахисників.
Однак затверджені Концепція та Стратегія не містять згадки про те, як зміняться процедури накладення санкцій на міліціонерів, порядок розгляду скарг на дії міліції, яким чином міліціонер буде захищений від свавільного звільнення з боку свого керівника.
А для простих громадян запровадження нового порядку розгляду їх скарг на дії міліціонерів незалежним і об'єктивним органом, стало би дійсно першою реальною ознакою позитивних наслідків реформи міліції.
3. Запровадження ефективного громадського контролю за діями міліції є слабким місцем реформи, запропонованої МВС.
Так, розділи Стратегії "Підзвітність та прозорість в роботі" і "Тісна співпраця з населенням і місцевими громадами" не містять жодних реальних і вагомих механізмів власне підзвітності та співпраці, а також жодних обов'язкових для міліції процедур зворотного впливу громадськості на функціонування окремих аспектів МВС.
4. Здебільшого усі функції та повноваження поліції залишаються за національною поліцією, що підконтрольна територіальним підрозділам МВС, а не місцевим громадам.
Зневажливе ставлення до потреб громад проявляється також і у обраному авторами реформи шляху втілення ідеї місцевої міліції.
Концепція та Стратегія не містить чітких положень щодо реальної місцевої поліції. Натомість передбачено факультативне створення муніципальної поліції з функціями контролю за дотриманням правил торгівлі та паркування.
5. Стратегія не містить конкретних заходів, що підтверджують намір демілітаризації МВС.
Ініціативи МВС щодо власного реформування наповнені деклараціями, які часто спростовуються самими затвердженими документами. Незважаючи на згадування демілітаризації, у складі МВС залишено мілітаризовані Нацгвардія і Прикордонна служба.
6. Внаслідок запропонованої "реформи" структура МВС буде, як і раніше, насичена невластивими для неї підрозділами.
Так, до сфер, регулювання яких віддано МВС, будуть віднесені питання:
– громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів. Ці функції слід передати Міністерству юстиції;
– обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, протидії їх незаконному обігу. Це занадто широка функція для МВС, наразі питанням обігу опікується Держслужба з контролю за наркотиками, яка є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у цій сфері.
7. Концепція та Стратегія не містять конкретних пропозицій щодо законодавчого закріплення розміру оплати праці працівників поліції.
Розміри заробітних плат, надбавок та премій мають бути встановлені у законі, щоб унеможливити маніпуляції з боку керівників щодо оплати праці підлеглих, та позбавити керівників повноважень призначати на свій розсуд премій та доплат, або безпідставно відмовляти в їх призначенні.
8. Немає чітких положень щодо того, як убезпечити поліцію від політичного впливу.
У Концепції та Стратегії декларується деполітизація діяльності працівників міліції. Але власне у документах про це немає ніякої конкретики.
Передбачене призначення керівника національної поліції на 4 роки – тобто, він не буде складати повноважень зі зміною уряду або міністра. Таким чином пропонується забезпечити деполітизацію структури.
Однак при цьому не згадується про механізм прозорого відбору претендентів на вказану посаду за участі громадськості.
Так само передбачено утворення територіальних органів МВС на обласному рівні, які "забезпечують координацію діяльності відповідних органів і служб в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці". На практиці це означає, що ці підрозділи будуть контролювати і керувати діяльністю цих органів в інтересах міністра – політичної особи, а отже це сприятиме централізації та політизації роботи поліції.
9. Концепція та Стратегія не містять положень щодо скорочення чисельності поліції.
Зокрема, шляхом відокремлення посад, які беруть безпосередню участь у здійсненні функцій поліції, – від посад, які виконують технічно-допоміжну функцію.
10. Проект постанови КМУ про ідентифікаційні жетони для працівників міліції не забезпечить ідентифікацію на практиці.
Не достатньо запровадити норму про носіння жетонів. Додатково до цього необхідно запровадити єдину базу даних працівників органів внутрішніх справ, до якої вноситимуться індивідуальні і унікальні номери працівників, які не можуть повторюватись в різних службах, підрозділах чи регіонах. Ці ж номери мають бути відображені на жетонах.
Лише так можна буде забезпечити справжню ідентифікацію кожного працівника міліції.
В іншому випадку отримаємо "реформу" за російською моделлю – жетони є, але встановити за ними конкретного працівника неможливо.
* * *
Непрозорість і поспішність прийняття документів щодо такої необхідної і чутливої реформи значно погіршило їхню якість. У разі, якщо імплементація багато в чому декларативних і неконкретних норм відбуватиметься без участі широкого кола громадських експертів – то, на жаль, ніхто не може гарантувати запровадження навіть того позитивного мінімуму змін, які закладені в запропонованих документах.
Натомість керівництво МВС буде схильно трактувати кожну запропоновану зміну по-своєму, щоразу згадуючи, що колись ця концепція була "схвалена" Експертною радою.
Олександр Банчук, Центр політико-правових реформ, Експертна рада при МВС, робоча група з реформування органів правопорядку РПР,
Вадим Пивоваров, Асоціація УМДПЛ, Експертна рада при МВС, робоча група з реформування органів правопорядку РПР, спеціально для УП
