Сегодня в Киеве начнет работу очередная миссия МВФ, по результатам которой совет директоров примет решение о выделении Украине следующего транша в рамках программы стенд-бай. Киев же хочет пересмотреть ряд условий этой программы, поскольку она была сформирована для мирного времени и не предусматривала последствий военной агрессии со стороны Российской Федерации.
Пока на территории Украины продолжается военный конфликт, основным источником, способным обеспечить решение бюджетных и финансовых проблем, является помощь международных финансовых институтов и правительств развитых стран.
Хотя в долгосрочной перспективе активная политика заимствований может оказать медвежью услугу, посадив страну на долговую иглу, и сузить весь спектр вариантов решения проблемы к одному – дефолту.
Испания и Греция – две страны, использовавшие внешнюю финансовую помощь для спасения экономики. Одной из них практически удалось это сделать, другая же – все ближе к финансовому краху.
Для Украины сложившаяся ситуация и ближайшая перспектива требуют корректировки государственной политики в бюджетно-финансовой сфере, и каждый день острота проблемы возрастает. Поэтому испанский и греческий опыт может представлять большую ценность для правительства Украины. При этом не так важно, каким он оказался для этих стран – позитивным или негативным.
Испания на выходе
Экономические проблемы в государстве не возникают внезапно. Как правило, правительство может знать об их приближении за год-два, однако, будут ли чиновники выносить это для широкого обсуждения – большой вопрос.
Приближение испанского кризиса стало заметным еще в 2005 году, когда дефицит торгового баланса начал существенно возрастать, а к 2007 году составил почти 10% ВВП. Затем, вследствие неверной политики кредитования жилья, последовало обострение ситуации в банковской сфере. Государство вынуждено было выделить бюджетные средства на рефинансирование ряда крупных коммерческих банков.
Рост дефицита государственного бюджета Испании произошел в 2008 году. После профицита в 2006-2007 годах он сначала достиг 4,2% ВВП, затем увеличился до 11,3% в 2009 году, после чего начал сокращаться, и два года продержался на отметке, близкой к 10%. В 2012 году дефицит сократился до 7%, а по итогам 2013-го составил 6,6% от ВВП.
Что же привело к такому росту дефицита в системе государственных финансов Испании и повлияло ли это на рост государственного долга?
Основными причинами были: увеличение государственных затрат и уменьшение доходов. Динамика 2006-2009 годов свидетельствует о том, что затраты выросли на 106 млрд евро, при этом доходы бюджета не только не имели роста, а наоборот – сократились на 33,9 млрд евро (с 401,2 млрд до 367,3 млрд евро).
Начиная с января 2007 года, правительство Испании приступило к реализации налоговой реформы, основной целью которой было сокращение налоговой нагрузки на бизнес. Но изменение системы налогообложения привело к сокращению поступлений в госбюджет, что в конечном итоге и повлияло на рост дефицита.
В период острого кризиса поддержку Испании оказали Международный валютный фонд и Европейский центробанк. Только на антикризисную программу поддержки банковского сектора, длившуюся с декабря 2012 по январь 2014 года, было выделено 41,3 млрд евро.
Очевидно, что устранение проблем в бюджетной и банковской сфере и повлекло за собой увеличение объемов государственного долга.
Хотя Испания вошла в кризис с умеренной долговой нагрузкой – 36,2% от ВВП, уже к 2009 году соотношение госдолга к ВВП выросло до 54%. По итогам 2014-го этот показатель вплотную приближается к отметке в 100%, а в следующем, вероятно, преодолеет эту отметку.
Несмотря на проблемы в экономике Испании, сегодня мы можем увидеть начало позитивных перемен. Прежде всего, речь идет о сокращении дефицита государственного бюджета. Например, по итогам 2014 года этот показатель ожидается на уровне 5,5% ВВП, притом, что согласно предыдущим прогнозам, дефицит мог составить 5,8%. Правительство Испании после затяжного падения экономики рассчитывает на ее рост. Так, в 2014 году рост ВВП прогнозируется на уровне 1,2%.
Правительственная финансовая стратегия предусматривает дальнейшее снижение дефицита и рост ВВП: в следующем году дефицит ожидается на уровне 3% ВВП, а подъем экономики – на 1,6%.
Следует отметить, что кризис послужил мощным толчком для проведения важных реформ в бюджетно-финансовой сфере Испании. Правительство сократило затраты и ввело новые механизмы контроля при планировании и исполнении госбюджета как на центральном, так и на местном уровне.
Согласно новым законодательным нормам, в Испании появились регулярные публикации исполнения государственного и региональных бюджетов, что соответствует нормам европейского законодательства. Кроме того, в Королевстве был создан независимый орган по бюджетному контролю (La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal).
Основными задачами этого органа являются обеспечение бюджетной ответственности и устойчивости государственных финансов, что, в конечном результате, должно привести к росту экономики и благосостояния испанского общества. Кроме контроля в сфере доходов и расходов бюджета, значительное внимание будет уделено проблемам государственного долга, пенсионной системы и финансам на местном уровне. Основным принципом во взаимодействии этого органа с испанскими министерствами будет: «соблюдай или поясняй».
Рост долговой нагрузки в Греции
Причины долгового кризиса Греции кроются в структурной слабости экономики и значительной доле государственного сектора, что приводит к низкой эффективности. При этом ставка на развитие и поддержку была сделана лишь в направлении сферы туризма.
Другие отрасли экономики постепенно теряли конкурентоспособность, и в период обострения мирового финансового кризиса потребовали государственной поддержки.
Не последнюю роль в экономическом крахе отыграла и расточительная деятельность правительства Греции на протяжении длительного периода, и жизнь в долг – в прямом смысле этого слова. При этом с целью сокрытия истинного положения дел основные официальные макроэкономические показатели страны постоянно искажались.
Например, данные о дефиците государственного бюджета в 2008 году отличались на 2,7% (было опубликовано 5,0% вместо 7,7%), а в 2009 году – на 11,7% (3,7% вместо 15,4%). Большое удивление многих европейцев вызвала информация о том, что государственный долг Греции в 2009 году в реальности составил не 115% от ВВП, а 126,8%.
Начало мирового экономического кризиса сразу отразилось на финансовой системе Греции. В 2009 году дефицит бюджета превысил 15% ВВП, а заимствования в объеме 80 млрд евро значительно увеличили долговую нагрузку.
Если в конце 2007 года объем государственного долга составлял 239 млрд евро, то к началу 2012-го – 355 млрд евро. При этом соотношение госдолга к ВВП за этот период выросло с 107,4% до 170,3%.
Поэтому у греческих властей не было альтернативы проведению реформы государственных финансов. Было принято решение преодолеть дисбаланс за счет мер по стимулированию сбора налогов и систематическому сокращению затрат.
План предполагал ежегодный рост объема затрат, однако его темпы не должны были опережать рост инфляции. Так, при ежегодном темпе роста инфляции в 6,9% темп роста объема расходов планировался на уровне не более чем 3,8%. Рост доходов ожидался за счет увеличения ставок налогов и повышения эффективности их администрирования.
Рост государственного долга удалось стабилизировать лишь к концу 2012 года, однако долговая нагрузка продолжала нарастать за счет падения экономики, и в конце 2013 года составила 175,1% от ВВП. На сегодня такой показатель является наибольшим в ЕС. Напомним, что вторая по величине долговая нагрузка у Италии – 132,6%, а в среднем по ЕС-28 – 87,1%.
Проблемы долговой политики Греции являются следствием неэффективной налоговой системы. Длительный период ее механизмы были слабы против коррупции и уклонений от уплаты налогов.
Ежегодно правительство при составлении бюджета планирует определенный объем сбора налогов, однако всякий раз собирает значительно меньше. Например, в 2010 году план предусматривал сбор налога на прибыль в объеме более 20 млрд евро, однако было собрано менее половины.
После налоговой реформы 2013 года чиновники планировали увеличить налоговые поступления на 2,3 млрд евро. Достичь такой цели они хотели за счет уменьшения нижнего порога налогообложения для годового дохода до 25 000 евро. Расширение базы налогообложения коснулось также мелких фермеров и других групп населения с небольшим объемом доходов.
Но даже самые жесткие меры по взысканию налоговой задолженности не принесли правительству желаемого результата. Из задолженности в 13 млрд евро, которая числилась за 1500 физическими и юридическими лицами, было взыскано всего 19 млн евро.
На самом деле налоговая реформа не только не принесла ожидаемого результата, она сделала заложниками и правительство Греции, и международных кредиторов, которые рассчитывали улучшить состояние дел, опираясь на шаткую и несовершенную систему налогообложения.
Выбор сценария для Украины
Последний квартал 2014 года станет для Украины важным с точки зрения определения перспектив по стабилизации экономики в следующем году. Первым признаком отсутствия стабильности в системе государственных финансов стал возврат проекта закона о госбюджете на 2015 год. Основной причиной была существенная разбалансированность доходной и расходной частей основной сметы страны. Единственным стабильным направлением на сегодня является международное сотрудничество в финансовой сфере.
Исходя из такой ситуации, Кабмин будет принимать решения, во-первых, направленные на снижение дефицита, во-вторых, недостача доходной части будет покрыта преимущественно за счет внешних займов. В-третьих, налоговая система претерпит существенные изменения. При этом остается надеяться, что будут сделаны существенные шаги для устранения коррупции.
Для сокращения дефицита будет принят ряд решений, направленных на сокращение затрат в топливо-энергетической сфере. Ожидается снижение дефицита по НАК «Нафтогаз» до 1,8% ВВП в 2015 году, а достижение нулевого уровня намечено на 2018 год.
Значительным образом будет «урезана» социальная сфера. Проекты закона о бюджете на 2015 год и закона «Об усовершенствовании законодательных норм с целью финансово-экономической стабилизации в Украине» так и не дали ответа на вопрос, какую роль в наполнении бюджета сыграет борьба с теневым сектором и не приведет ли политика экономии к еще большему обнищанию украинских граждан.
В текущем и в следующем году экономика будет опираться, пожалуй, на единственную отрасль, имеющую устойчивый рост – сельское хозяйство.
Для увеличения доходов в 2014 году уже была расширена база по налогу на добавленную стоимость, повышены налоги на использование недр, введен военный сбор.
Дополнительный источник поступления денежных средств государство видит в повышении акцизов на табачные и ликероводочные изделия, не останутся в стороне и автомобили. Также традиционно будут повышаться ставки налога на бензин и дизельное топливо.
На протяжении 2014 года произошли существенные изменения во внешнеэкономической сфере. Снижение импорта привело к уменьшению налоговых поступлений. Вместе с тем уменьшение экспорта снизило объемы возмещения НДС. Сальдо торгового баланса по итогам семи месяцев текущего года является положительным и составляет + $0,9 млрд, притом что за аналогичный период 2013 года импорт товаров превышал экспорт на $5,8 млрд.
Осложнения, вызванные агрессией со стороны Российской Федерации в Крыму и в Донецкой и Луганской областях, привели к сокращению сбора налогов в целом по Украине. Только в Донецкой области не работает 80% из общего количества заводов. По итогам девяти месяцев план мобилизации государственного бюджета был выполнен на 96,4%, недовыполнение составило 11,3 млрд гривен.
Согласно октябрьскому аналитическому отчету Всемирного банка, государственный и гарантированный государством долг в среднесрочной перспективе продолжит свой рост. Его соотношение к ВВП в следующем году может составить 74,9%. В организации ожидают его снижения в 2016 году до 71,7% ВВП, а в 2017-м – до 66,9%.
Вместе с тем вряд ли аналитики Всемирного банка в курсе решений украинского правительства, связанных с долговой политикой. Например, решение по выпуску ОВДП в счет переплаты по налогу на прибыль предприятий в объеме 9,7 млрд гривен. Вообще, такое явление, как переплата по налогам в значительных объемах, явление сугубо украинское, а тут еще и выпуск государственных долговых бумаг для возврата этих сумм.
Создается впечатление, что в Украине не уделяют должного внимания рискам, которые несет в себе долговая политика, и насколько эти риски опасны. Украинское правительство надеется на успешные результаты, которые, преодолев долговой кризис, получила Испания, и никак не ожидают получить греческий сценарий с соотношением госдолга к ВВП на уровне 175%. Насколько оправданы эти ожидания?
Если сравнить развитие ситуации в Испании и Греции, и спроектировать ее на украинские реалии, то получим такую картину.
В Испании в последнем периоде наблюдалось сокращение разрыва между доходами и расходами, в Украине и Греции – наоборот, разрыв увеличивается. Испанское правительство осуществило реформы в системе налогообложения, снизив ставки по основным налогам, в Украине наблюдается усиление налогового давления, особенно по косвенным налогам.
Испания внедрила систему контроля и прозрачности при формировании и выполнении бюджета на всех уровнях – украинское правительство только начало эту работу. Наконец, Испания, и даже Греция по итогам 2014 года будут иметь позитивный рост экономики: 0,9 и 0,6% соответственно. В Украине в текущем году заметный спад в более 8%.
