Финальная версия документа должна быть представлена в середине текущей недели, поэтому можно с высокой долей вероятности предположить, что итоговый вариант будет не сильно отличаться от опубликованного драфта. Что на самом деле представляет собой один из важнейших документов в истории Украины?
По просьбе ЛІГАБізнесІнформ группа экспертов VoxUkraine в составе Юрия Городниченко, Тимофея Милованова, Елены Белан, Дмитрия Сологуба, Вероники Мовчан, Александра Жолудя, Дмитрия Боярчука, Александра Талаверы, Владимира Билоткача, Николая Мягкого и Агнешки Пиасецкой проанализировала проект Коалиционного соглашения. Эксперты присвоили каждому разделу оценку: "Зачет" / "Вода" / "Провал".
В итоге "Зачет" получили только три раздела из 17, "Зачет при определенных условиях" - еще шесть разделов.
Оценки следующие.
1. Зачет
a. Реформа правоохранительных органов
b. Национальная безопасность
c. Энергетическая независимость
2. Зачет при определенных условиях
a. Противодействие коррупции
b. Децентрализация
c. Регулирование и обеспечение условий конкуренции
d. Инфраструктура и транспорт
e. Избирательное законодательство
f. Экология
3. Вода
a. Судебная реформа
b. Здравоохранение
c. ЖКХ
d. Финансы
4. Провал
a. Сельское хозяйство
b. Социальная сфера
c. Конституционная реформа
d. Экономический рост
ЗАЧЕТ присваивался разделам, в которых выражена четкая позиция, соответствующая институциональным и экономическим реформам, которые могут улучшить институты и государственность страны.
ЗАЧЕТ при определенных условиях получили разделы, которые в случае доработки могут показать четкую и последовательную позицию, но которым не хватает детализации, системности и целостности в теперешнем состоянии.
ВОДА означает, что раздел не содержит достаточного количества существенного материала.
ПРОВАЛ говорит о том, что разделы сами себе противоречат или предлагают неэффективную, непродуктивную или невыполнимую политику.
Наш вывод - у проекта нет внятной идеологии, многие разделы предполагают советский подход командой экономики к реформам, всего в нескольких разделах рассматриваются структурные причины проблем в Украине. Примечательно, что наиболее проработанные разделы - об энергетической независимости, национальной безопасности и деятельности правоохранительных органов - это именно те сферы, от которых зависит суверенитет Украины. Ряд других неплохих разделов основывается на директивах ЕС (об экологии, например).
Разделы о менее неотложных проблемах представляют более удручающую картину. Это подтверждает гипотезу, что перемены к лучшему в Украине могут произойти только из-за внешнего давления на государство. Разделы, призванные отреагировать на внутренние вызовы, такие как проблемы социальной сферы, сферы жилищно-коммунальных услуг, здравоохранения, - низкого качества.
Можно констатировать: новый политический истеблишмент Украины находится в зачаточном состоянии и очень хрупок. Он нуждается в поддержке, чтобы облегчить переход от механизма, который отвечает (часто неэффективно) на внешнее давление России и Запада, к здоровой, постоянно развивающейся политической системе, которая самостоятельно и активно займется решением ключевых проблем граждан Украины.
Коалиционному соглашению не хватает последовательности, из него не понятно, какую все-таки страну будет строить коалиция. Так, некоторые разделы берут за основу либеральную рыночную идеологию: избегают искажения ценообразования в таких областях, как налоги, (перекрестные) субсидии, льготное ценообразование, и сводят к минимуму роль правительства. В то же время другие разделы поддерживают усиление государственного контроля и регулирования.
Наиболее прорыночным можно назвать раздел об энергетической независимости, в то время как разделы о сельском хозяйстве, экономическом росте и социальной сфере явно поддерживают командную экономику. В целом идеология проекта Коалиционного соглашения все так же уходит корнями в командную экономику и далека от принципов свободного рынка, что частично объясняет незначительность прогресса Украины в реформах.
Разделы Соглашения отличаются по параметру цельности. Пять разделов являются настолько нечетко сформулированными или некачественными, что мы не смогли отнести их к категории "Зачет" или "Провал". Это указывает либо на серьезный конфликт между будущими членами коалиции, либо на лень или некомпетентность. Другие разделы полны ненужных нюансов и деталей, детских шажочков, но при этом в них отсутствует четкое видение.
Однако нельзя не признать, что есть несколько отличных разделов. Лучшими, на наш взгляд, являются разделы о национальной безопасности и энергетической независимости, о правоохранительных органах. В них содержатся конкретные, качественные предложения. Другие разделы, получившие оценку "Зачет при определенных условиях", можно улучшить путем принятия более радикальных и смелых мер, а также конкретизации.
I. Противодействие коррупции -ЗАЧЕТ ПРИ ОПРЕДЕЛЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Согласованный ряд конкретных мер при условии применения их должным образом позволит уменьшить коррупцию.
Идеология: суровое наказание и контроль; максимальная прозрачность.
Реалистичность и риски: более строгого наказания недостаточно. Искоренение коррупции требует устранения более глубоких причин, таких как искаженные стимулы в экономике.
Наше предложение: документ бы выиграл от четкого и комплексного подхода к устранению искажений в стимулах, которые приводят к коррупции. Основным способом борьбы с коррупцией является создание конкуренции в сфере услуг, обеспечение четких критериев оценки, повышение открытости и сведение к минимуму контактов между должностными лицами и клиентами.
Интересная фраза: "Постоянно. Ликвидация коррупционных схем в государственном секторе"
Новые учреждения: 3
Прозрачность: больше
Коррупция: меньше
II. Судебная реформа - ВОДА
Много заявлений о том, как все будет улучшаться, почти без конкретики.
Идеология: политическая независимость судебной системы; сосредоточенность на профессиональной квалификации.
Реалистичность и риски: разделу недостает конкретики. Кроме того, излишняя независимость может избавить коррумпированную судебную систему от отчетности. Это уже произошло в других странах Центральной Европы (Балканы), и может произойти в Украине.
Предложение: почему бы не выбрать судей, если мы уже выбираем парламент и президента, учитывая, что выборы и революции, кажется, единственный механизм, который может дисциплинировать людей при власти?
Интересная фраза: "Процессуальные нормы различных видов судопроизводства будут унифицированы настолько, насколько это возможно"
Новые учреждения: 1; подвергаются расформированию: 0
Прозрачность: без изменений
Коррупция: больше
III. Децентрализация - ЗАЧЕТ ПРИ ОПРЕДЕЛЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Достаточно полный набор конкретных мер.
Идеология: уточнение и разделение ответственности; устранение возможностей для злоупотребления властью; передача права на принятие решений тем, на кого непосредственно повлияет это решение.
Реалистичность и риски: неопределенно; технически это последовательный набор изменений, которые могут быть реализованы. Сложность в том, что существует политическое сопротивление.
Предложение: почему президент не передает право назначать председателей местных государственных администраций местным советам? Это мгновенно воплотило бы в жизнь реформу децентрализации.
Интересная фраза: "Устранение нехарактерных для государственного бюджета расходов"
Новые учреждения: 1; подвергаются расформированию: 0 (некоторые учреждения реформируются - администрации станут префектурами)
Прозрачность: больше
Коррупция: меньше
IV. Реформа правоохранительных органов (милиции) - ЗАЧЕТ
Достаточно полный набор конкретных мер.
Идеология: уточнение и разделение ответственности; устранение возможностей для злоупотребления властью.
Реалистичность и риски: технически это осуществимо. Возможно, будет политическое сопротивление со стороны правоохранительных органов, поскольку многие заинтересованные лица, преследующие корыстные цели, могут потерять свою власть и источник коррумпированного дохода.
Предложение: как насчет непосредственных выборов начальников местных правоохранительных органов далеко на востоке Украины и в других местах?
Новые учреждения: изменение сети нечеткое, поскольку многие учреждения расформировываются или реформируются и некоторые новые создаются. В общем, в этом разделе есть смелые решения и, в случае их реализации, они могут иметь значительный успех.
Прозрачность: без изменений
Коррупция: без изменений
V. Национальная безопасность -ЗАЧЕТ
Достаточно полный набор конкретных и решительных мер, несмотря на большое количество "воды".
Идеология: укрепление военного и разведывательного потенциала, а также возможности подавления внутренних беспорядков.
Реалистичность и риски: хорошо/низкие
Предложение: Украина должна разработать правильную доктрину для подавления внутренних беспорядков, которая будет включать меры по обеспечению поддержки со стороны местного населения в регионах, находящихся под контролем государства, но способных стать новыми объектами деятельности повстанцев, таких как Харьков, Днепропетровск, Одесса и другие регионы с существенным просепаратистским/пророссийским настроем.
Интересная фраза: "Внедрение действенных механизмов финансирования строительства жилья для военнослужащих (служебного и постоянного) (II кв. 2015 г.)"
Новые учреждения: 1; учреждения, подвергающиеся расформированию: 1 (учреждение реформируется).
Прозрачность: без изменений
Коррупция: больше
VI. Здравоохранение - ВОДА
Набор выборочных предложений по ведению политики; основные проблемы - коррупция и отсутствие государственного финансирования - не рассматриваются вовсе.
Идеология: стиль централизованного управления экономикой в регулировании данной сферы.
Реалистичность и риски: не применимо.
Предложение: почему бы не стимулировать конкуренцию между медицинскими учреждениями и не легализировать частную оплату за услуги, чтобы минимизировать коррупцию и улучшить прозрачность?
Интересная фраза: "Запретить рекламу лекарственных средств"
Новые учреждения: 0; учреждения, подвергающиеся расформированию: 0
Прозрачность: без изменений
Коррупция: без изменений
VII. Регуляторная политика и конкуренция - ЗАЧЕТ ПРИ ОПРЕДЕЛЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Большинство разделов - "Вода". Хорошие оценки получили только специфические предложения по налоговой реформе, Антимонопольному комитету и ассоциации с ЕС.
Идеология: дерегуляция, снижение стоимости проведения бизнес-операций, усовершенствование антимонопольных процедур.
Реалистичность и риски: хорошо / противостояние корыстным интересам.
Предложение: почему бы не формулировать конкретнее и смелее меры дерегуляции и антимонопольной политики? Хорошая новость: нет никаких точек роста, а конкретные отраслевые интересы не слишком исказили смысл.
Интересная фраза: "Инициирование заключения договоров об избегании двойного налогообложения, в частности, со странами, которые внесены в перечень офшорных зон"
Новые учреждения: 1 (но может быть полезным для бизнеса, если не будет использоваться для приоритетного обслуживания); учреждения, подвергающиеся расформированию: 0
Прозрачность: больше
Коррупция: меньше
VIII. Энергетическаянезависимость - ЗАЧЕТ
Набор конкретных мер, которые могут улучшить эффективность рынка и способствуют уменьшению коррупции.
Идеология: дерегуляция, повышение прозрачности, реформа Нафтогаза, либерализация рынков, стимулирование инвестиций, устранение диспропорционального налога, субсидий и контроля цен.
Реалистичность и риски: хорошо / противостояние корыстным интересам.
Предложение: почему бы не обанкротить Нафтогаз и не начать строить систему с чистого листа?
Новые учреждения: 0; учреждения, подвергающиеся расформированию: 0
Прозрачность: больше
Коррупция: меньше
IХ. ЖКХ - ВОДА
Набор очень разнообразных предложений, большинство из которых неконкретны.
Идеология: детские шажки в направлении устранения искажений в ценообразовании и оформлении прав собственности; в целом нет четкого видения.
Реалистичность и риски: не применимо.
Предложение: почему бы не оформить имущественные права и не удалить искажения ценообразования?
Интересная фраза: "Обеспечение соблюдения требований директив ЕС о полигоне отходов в системе ценообразования на захоронение отходов"
Новые учреждения: 0; учреждения, подвергающиеся расформированию: 0
Прозрачность: без изменений
Коррупция: без изменений
Х. Финансы - ВОДА
Почти весь раздел ни о чем, кроме нескольких конкретных позиций, упоминающихся в п. 2.3, из которых отдельные весьма сомнительны.
Идеология: не применимо.
Реалистичность и риски:непонятно, какие полномочия принадлежат руководству НБУ и другим регулирующим органам, а не Верховной Раде.
Предложение: почему бы не удалить этот раздел, если по нему нет определенной позиции?
Интересная фраза: "Усовершенствование механизмов предотвращения рейдерства"
Новые учреждения: 0; учреждения, подвергающиеся расформированию: 0
Прозрачность: без изменений
Коррупция: без изменений
ХI. Инфраструктура и транспорт -ЗАЧЕТ ПРИ ОПРЕДЕЛЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Маловато деталей, однако предлагается ряд конкретных шагов. Вся программа выстроена на обоснованных принципах.
Идеология: либерализировать, устранить искажения ценообразования, приватизировать некоторые предприятия, продолжать государственный контроль над основной инфраструктурой.
Реалистичность и риски: хорошо / противостояние корыстным интересам.
Предложение: автоматические штрафы за нарушение правил дорожного движения - это прекрасно! Нам нужно больше решений такого типа.
Интересная фраза: "Просмотр действующих программ по повышению безопасности дорожного движения и принятие координации плана действий на 5 лет по обеспечению безопасности дорожного движения (2015, I кв.)"
Новые учреждения: 1; учреждения, подвергающиеся расформированию: 0
Прозрачность: больше*
Коррупция: меньше*
* Процесс реорганизации Укрзалізниці, распродажа активов приветствуются, однако на самом деле реализация может включать больше коррупции и меньше прозрачности.
ХII. Сельское хозяйство - ПРОВАЛ
Хотя предложенные меры достаточно хороши, включая аудит и формализацию прав пользования, раздел внезапно останавливается на продаже земли, оставляя нас в Советском Союзе.
Идеология: регуляция и контроль, субсидии, несмотря на заявления об обратном, а именно - о дерегуляции и оптимизации разрешений.
Реалистичность и риски: маловероятно решить основные проблемы, вызванные суррогатными учреждениями, замещающими официальные права собственности.
Предложение: почему бы не признать, что земля - это имущество в условиях рыночной экономики, и не разрешить торговлю? Или нам следует подождать еще лет 20 и пережить еще несколько революций?
Интересная фраза: "Разработка концепции реформирования аграрной науки на основе инновационной модели с целью повышения ее эффективности, предусмотрев, в частности, сохранение государственного финансирования фундаментальных научных исследований и исследований в области сохранения окружающей среды, и сокращение финансирования прикладных исследований, приватизации (с разделением земель между работниками и жителями прилегающих сельских населенных пунктов) и ликвидации неэффективных предприятий, учреждений и организаций НААН (IV квартал 2015 г.)"
Новые учреждения: 0; учреждения, подвергающиеся расформированию: 0
Прозрачность: без изменений
Коррупция: больше
XIII. Социальная сфера - ПРОВАЛ
Идеология: постсоветское интенсивное вмешательство государства в образовательную, пенсионную и другие сферы.
Реалистичность и риски: вряд ли решат вопрос относительно качества и отсутствия финансирования.
Предложение: почему бы не монетизировать социальные субсидии и дополнительные блага, приводящие к коррупции? Почему бы не приватизировать вузы и не сделать их конкурентоспособными? Если правительство хочет инвестировать в образование, оно могло бы предоставлять стипендии и студенческие займы непосредственно студентам.
Интересная фраза: "Поощрение государством чтения, книгоиздания и книгораспространения, в т.ч. путем создания разветвленной сети книжной торговли и сохранения налоговых льгот книгоиздательской отрасли. Разработка программы поддержки чтения"
Новые учреждения: 0; учреждения, подвергающиеся расформированию: 0
Прозрачность: без изменений
Коррупция: меньше
XIV. Экономический рост - ПРОВАЛ
Неконкретный текст с антирыночной идеологией.
Идеология: определение точек роста вместо позволения рынку определять победителей и побежденных, правительство будет решать, развитию каких отраслей стоит способствовать. Это приведет к новым искажениям, приблизит нас к исходной точке.
Реалистичность и риски: не применимо.
Предложение: почему бы не позволить рынкам определить области, которые будут развиваться, и не сосредоточить внимание на установлении "правил игры", которые обеспечили бы инвестирование и уменьшение затрат на ведение бизнеса в Украине? Что если "новое чудо" экономики Украины будет связано с рыбным, а не сельским хозяйством, или с роботизацией, а не информационными технологиями? Почему бюрократ в государственном учреждении должен оказаться лучшим знатоком, чем инвесторы?
Новые учреждения: 0; учреждения, подвергающиеся расформированию: 0
Прозрачность: меньше
Коррупция: больше
XV. Реформа избирательной системы - ЗАЧЕТ ПРИ ОПРЕДЕЛЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Идеология: предоставить избирателям возможность большего выбора и контроля, а также ограничить власть партийных боссов. Предложение проводить парламентские выборы по пропорциональной системе с открытыми списками.
Реалистичность и риски: риски внедрения, учитывая вероятность вмешательства заинтересованных лиц.
Предложение: как насчет конкретных шагов, направленных на контролирование финансирования политических мероприятий? Будет ли в дальнейшем покупаться "влиятельность" в Украине? Как насчет равного доступа партий к финансированию из бюджета? Партии должны соревноваться в идеологии и талантах, а не в количестве билбордов и присутствия в теле-шоу. И еще, почему бы не сократить количество депутатов до 300? Это сохранит деньги для других целей.
Интересная фраза: "Уменьшение предельного количества депутатов местных советов"
Новые учреждения: 0; учреждения, подвергающиеся расформированию: 0
Прозрачность: больше
Коррупция: без изменений
XVI. Конституционная реформа - ПРОВАЛ
Идеология: плыть по течению.
Реалистичность и риски: не применимо.
Предложение: могут ли украинцы сформировать Национальное конституционное собрание, чтобы открыто и законно принимать решения о структуре Конституции Украины? Если мы не доверяем политикам, почему они принимают решение о Конституции?
Интересная фраза: "Создание Временной специальной комиссии Верховной Рады Украины (далее - ВСК) для подготовки согласованных Коалицией изменений в Конституцию Украины. ВСК должна действовать на принципах открытости, гласности, профессионализма, научности, коллегиальности и независимости в принятии решений"
Новые учреждения: 0; учреждения, подвергающиеся расформированию: 0
Прозрачность: больше
Коррупция: без изменений
XVII. Охрана окружающей среды - ЗАЧЕТ ПРИ ОПРЕДЕЛЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Идеология: копия директив ЕС.
Реалистичность и риски:специфический лист директив ЕС: технически выполнимо. Основной риск состоит во внедрении нового регулирования.
Предложение: почему бы нам не делегировать контроль Европейскому союзу?
Интересная фраза: "Разработать и внедрить модель управления водными ресурсами с учетом бассейнового принципа управления и гидрографического районирования территории"
Новые учреждения: 0; учреждения, подвергающиеся расформированию: 0
Прозрачность: больше
Коррупция: меньше
И о самом важном
Отдельно хотим остановиться на оценке соответствия предложений идеям дерегулирования, прозрачности, противодействия коррупции, которые являются КЛЮЧЕВЫМИ ЗАДАЧАМИ, провозглашенными многими партиями.
Дерегуляция должна снизить расходы бизнеса и тем самым ускорить экономический рост. В частности, для каждого раздела мы перечисляем ряд новых учреждений и органов, которые должны быть созданы, и несколько тех, которые должны быть расформированы. Мы также оцениваем предложения по критериям прозрачности и антикоррупционности, анализируя, смогут ли данные меры и подход обеспечить повышение прозрачности и снижение коррупции в сфере.
- Дерегуляция. Исключая раздел о милиции, который трудно анализировать, проект предлагает создать 6 новых учреждений и одно реформировать. Ни одно учреждение, за исключением того, которое будет реформировано, не будет распущено. Вряд ли это можно назвать успехом дерегулирования. Интересно, что разделы, получившие более высокие оценки, как правило, предлагают меньше новых учреждений.
- Антикоррупционность и прозрачность. В контексте борьбы с коррупцией и обеспечения большей прозрачности проект Соглашения показывает смешанные результаты. В то время как тренд на увеличение прозрачности четко виден, антикоррупционному компоненту не хватает решительных действий. Восемь разделов потенциально могут привести к увеличению прозрачности, и только шесть могут быть эффективными в сдерживании коррупции. В то же время существуют четыре области, которые могут привести к обратному - увеличению коррупции, тогда как одна часть может ограничить прозрачность.
Вместо ложки дегтя
Хотя данный анализ представляет картину более оптимистичную, чем большинство комментариев в блогах и социальных сетях, но даже один из самых проработанных разделов (VII об энергетической независимости), удостоившийся положительного отклика, получил его, можно сказать, в кредит. Внимательный читатель заметит, что пункты 6.2-6.4, хотя и предлагают разумные прорыночные меры, по сути означают, что в течение 2015-2019 гг. будет продолжаться субсидирование предприятий угольной промышленности, что приведет к обогащению оккупантов и людей, традиционно зарабатывающих на такого рода субсидиях.
Авторы - редакционный совет VoxUkraine*, Агнешка Пиасецка, проектный менеджер в Open Dialog Foundation, Николай Мягкий, сотрудник международной организации, специализирующийся на макроэкономике и анализе политики Восточно-Европейского региона
* Елена Белан - главный экономист Dragon Capital, Юрий Городниченко - профессор экономики Калифорнийского университета, Тимофей Милованов - профессор экономики Питтсбургского университета, Дмитрий Сологуб - начальник отдела анализа и исследований Райффайзен Банка Аваль, Владимир Билоткач - старший преподаватель экономики в бизнес-школе при Ньюкаслском университете, Дмитрий Боярчук - директор CASE-Украина, Вероника Мовчан - научный директор ИЭИПК, Александр Талавера - доцент Школы менеджмента при Шеффилдском университете
.png)
.jpg)
.jpg)
.jpg)